Quelle prospective de la politique de défense ? À propos du rapport Gouttefarde

Le député Fabien Gouttefarde a rendu, en octobre 2020, un avis fait au nom de la Commission de la défense nationale et des forces armées sur le projet de Loi de finances pour 2021, portant sur l’environnement et la prospective de la politique de défense française. Nicolas Mazzucchi a étudié cet avis et en propose ici une lecture critique. Futuribles

Au cours des travaux de la Commission de la défense nationale et des forces armées de l’Assemblée nationale portant sur le projet de loi de finances 2021, la question de la prospective dans le domaine de la défense a constitué un enjeu en soi, mis en avant par ce rapport confié au député Fabien Gouttefarde [1]. Ce document fait le point sur les différents enjeux de la prospective de défense – au travers notamment du programme budgétaire 144 – passant en revue les organismes, résultats et attentes que porte ce thème à la fois vaste et complexe.

Un intérêt moindre envers la prospective de défense ?

La première partie du rapport s’apparente à une analyse de la performance, y compris économique, des différentes instances liées au programme 144, lequel inclut à la fois les enjeux de prospective ainsi que d’autres questions comme le renseignement. L’accent est mis pour certaines écoles et centres d’expertise de la défense, comme c’est le cas pour l’École polytechnique, sur les mauvais résultats ou sur les difficultés dans la gestion, comme pour l’ONERA (Office national d’études et de recherches aérospatiales) par exemple. La question des ressources humaines y est souvent mise en avant, pour malheureusement disparaître ensuite du rapport car c’est bien là l’un des enjeux majeurs du domaine. L’expertise ne se créant que sur le temps long, elle nécessite d’être entretenue – pour ne pas dire financée – à des niveaux satisfaisants eu égard aux exigences qualitatives.

La chose est ainsi paradoxale puisque la Direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS) voit les crédits alloués à l’analyse stratégique diminuer (- 17 % en autorisations d’engagement sur la période 2020-2021), alors même que le budget global du programme 144 croît. C’est bien un signe de l’intérêt moindre porté aux enjeux de la prospective de défense, dans son aspect analytique en tout cas, au profit plutôt des études amont qui ne remplissent pas la même finalité [2]. Il importe dès lors de comprendre comment, avec un budget en baisse, il serait possible de maintenir la qualité des travaux, dans un environnement qui devient de plus en plus mouvant. La conclusion sur le maintien des ambitions de la DGRIS en ce domaine est donc étonnante, à moins d’aboutir à une rationalisation économique par le bas qui fragiliserait encore davantage le tissu des centres de recherche français.

Le parti pris officiellement annoncé par l’auteur sur le fait de restreindre, dans le rapport, la prospective aux aspects « géopolitiques et géostratégiques » est étonnant, pour ne pas dire inepte. En effet, comment s’atteler à la compréhension des enjeux portés par les évolutions futures en laissant volontairement de côté les enjeux technologiques et industriels (pour ne parler que de ceux-là). De fait, la focalisation sur les questions géopolitiques et géostratégiques laisse entrevoir une prospective relativement homogène dans le domaine de la défense, sous la haute main de la DGRIS, alors même que dans sa description des différentes instances en charge de la prospective et de l’anticipation, le rapport laisse entrevoir – entre les lignes – la fracture qui existe entre une vision très géostratégique issue de la DGRIS – avec une orientation plutôt diplomatique [3] – et une vision plus militaro-technique portée par la DGA (Direction générale de l’armement) et un peu l’EMA (état-major des Armées) – avec une forte appétence pour les enjeux industriels – lesquelles sont rarement réconciliées. De manière paradoxale, l’auteur loue l’initiative du rapport Chocs futurs du SGDSN (Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale), alors même que celui-ci était justement un travail majoritairement orienté sur les conséquences stratégiques des évolutions technologiques (cyber, espace, armement, etc.).

Dans ce contexte, l’appel à une plus large publication des études prospectives est lui aussi délicat à mettre en œuvre, avec le nécessaire travail d’édition que suppose la mise à disposition pour le public de tels documents. Par ailleurs, cette question de la publication achoppe dans le rapport sur l’enjeu du secret. En effet, il est précisé que les documents ne sont pas publiés pour ne pas donner d’indications à des adversaires potentiels. C’est là une vision bien étrange qui se révèle d’ailleurs paradoxale sur deux points. D’une part, la prospective n’est pas là pour renseigner sur les orientations prises, mais bien sur la manière de concevoir des évolutions potentielles et, à ce titre, les États-Unis ont parfaitement compris l’intérêt qu’ils pouvaient retirer de la publication de tels documents en matière de diplomatie d’influence. D’autre part, la prospective n’est pas là pour participer du secret, nécessaire à la conduite des affaires de défense, mais bien au contraire pour décloisonner les visions et faire dialoguer entre eux des acteurs de natures et d’horizons divers. En ce sens, l’auteur du rapport a raison de plaider pour une plus grande publicité des travaux, à condition toutefois de bien en saisir l’essence.

Bien comprendre ce qu’est la prospective de défense

Ainsi un autre questionnement semble absent de cette réflexion, celui de savoir ce qu’est réellement la prospective et ce que l’on peut en attendre. Le rapport se focalise sur l’absence de « mathématisation » et d’analyse probabiliste pour mettre en avant les limites de la prospective de défense, soupçonnée d’être trop « littéraire » dans son approche. En réalité, ce que le rapport pointe du doigt, c’est l’absence de vade-mecum proposé aux décideurs politiques. Or la prospective, dans le champ de la défense comme dans les autres, ne vise pas à répondre à une prédiction du futur, probabilisée ou non. L’essence même de la démarche prospective – qui à ce titre n’apparaît pas comprise – est bien de donner des clefs, de mettre en avant des leviers d’action, de faire surgir des points d’inflexion pour qu’in fine les décideurs choisissent en toute connaissance de cause de les activer ou non. Il ne s’agit en rien d’une méthodologie – faillible ou non – qui permette de savoir à l’avance ce qui va se passer et comment. Identiquement, la méconnaissance des pratiques transparaît dans la question notamment du « renseignement en sources ouvertes ». D’une part, tout chercheur travaille beaucoup à partir de sources ouvertes et s’il est souvent nécessaire de renforcer les formations à la recherche sur ces mêmes sources, il est impossible de dire que leur usage n’est pas pris en compte. D’autre part, la prospective de défense, à l’exception de celle pratiquée au sein des services de renseignement, n’est en rien du renseignement. Celui-ci répond à des besoins spécifiques par une méthodologie dédiée qu’il n’est pas pertinent de dupliquer dans le domaine de la prospective telle que pratiquée par les autres instances concernées, à moins de vouloir écraser leur originalité.

Renforcer les moyens de la recherche

Ce questionnement sur la prospective elle-même rejoint celui sur la question du vivier des ressources humaines disponibles. Avec des budgets dédiés au soutien à la recherche en baisse et un format contraignant lié à la passation de marchés publics pour des observatoires ou des études [4], il devient difficile de former et surtout de fidéliser une ressource experte. Alors que l’auteur s’interroge sur les différences entre le fonctionnement anglo-saxon et celui de la France [5], jamais la question de la formation et de la fidélisation de l’expertise n’apparaît mise en avant. C’est pourtant là un enjeu majeur qui ne saurait être comblé par le modèle proposé actuellement qui ne permet des recrutements que sur des durées limitées (trois ans pour un observatoire) et crée de facto une précarité des nouveaux chercheurs. S’en suit un cercle vicieux où l’on reproche de ne pas disposer de suffisamment de renouvellement parmi les experts, sans tenir compte du fait que ceux-ci mettent des années – parfois près d’une décennie en comptant la formation depuis le niveau master – pour atteindre la maturité intellectuelle nécessaire à l’élaboration d’analyses profondes. Réfuter le modèle de la subvention comme cela a été le cas pour la DGRIS, revient à détruire à terme le renouvellement générationnel que ne peuvent cacher quelques initiatives limitées, parfois cosmétiques [6].

Ainsi s’il est loisible de s’interroger sur les enjeux que porte la prospective de défense et sur la manière dont celle-ci est conduite au travers des différentes instances nationales, une vision plus large s’impose pour embrasser l’ensemble du spectre. À la lecture du rapport, la seule entité qui semble tirer son épingle du jeu est la DGSE (Direction générale de la sécurité extérieure) qui, grâce à un fonctionnement particulier et un volume de crédits non négligeable, peut travailler en grande partie à son propre profit, définissant enjeux et buts en dehors des contraintes du reste du ministère des Armées.