Subvention des énergies fossiles et climat

De nombreux pays subventionnent la production et surtout la consommation des énergies fossiles (le charbon, le pétrole et le gaz) dans le but de diminuer le coût de l’énergie pour les consommateurs (par exemple en abaissant le prix de l’essence en dessous de celui de celui du marché). Selon les statistiques de l’Agence internationale de l’énergie (AIE) [1], ces subventions mondiales s’élevaient, en 2015, à 325 milliards de dollars US (le pétrole en représentant 44 %). Leur niveau avait fortement chuté (500 milliards de dollars US en 2014) avec la baisse très forte du cours du baril survenue à la mi-2014. Depuis plusieurs années déjà, de nombreux experts ont incité les gouvernements à éliminer progressivement leurs subventions aux énergies fossiles émettrices de CO₂ afin de lutter contre le réchauffement climatique ; lors d’un sommet du G20, en septembre 2016, les pays membres ont renouvelé leur engagement (datant de 2009 !) d’aller dans cette direction. L’incidence d’une telle mesure sur la réduction mondiale des émissions de CO₂ est supposée a priori importante, mais une étude parue récemment dans la revue Nature met en doute, de façon inattendue, l’efficacité qu’elle pourrait avoir [2].

Cette étude, menée dans le cadre d’un projet international, a été réalisée par 14 laboratoires – notamment l’Institut international d’analyse appliquée des systèmes (IIASA) de Vienne, la fondation Eni Enrico Mattei de Milan, l’Institut de recherche sur le climat de Potsdam et le laboratoire mixte CNRS (Centre national de la recherche scientifique)-universités de Lille, Économie et management. Ces laboratoires ont mis au point cinq modèles (avec deux variantes pour chacun d’eux correspondant à un prix du pétrole élevé ou bas) afin de déterminer l’impact, à l’horizon 2030, sur les émissions de CO_2, de l’élimination totale des subventions aux énergies fossiles, et son incidence sur l’évolution du mix énergétique primaire dans les principales régions de la planète.

Les chercheurs ont fait, pour chaque scénario, des hypothèses différentes sur l’évolution du prix du pétrole, sur les comportements des ménages et des entreprises, et sur le progrès technique, notamment dans le domaine des énergies renouvelables ; ils ont aussi tenu compte de l’évolution historique des consommations en fonction des prix de l’énergie. Les cours du baril de pétrole évolueraient, vers 2030, dans une fourchette basse de 40 à 60 dollars US, et dans une fourchette haute de 110 à 125 dollars US. Ces scénarios révèlent que la suppression des subventions n’aurait qu’un impact très limité d’une part sur la demande globale d’énergie (une diminution de 1 % à 4 % selon les régions), et d’autre part sur les émissions de CO₂ (une réduction de 1 % à 4 % également), sauf pour les régions exportatrices (la hausse des prix du pétrole à la consommation inciterait à des économies). Par ailleurs, cette disparition, à elle seule, n’aurait qu’une incidence très faible sur l’augmentation de la part des énergies renouvelables dans le mix énergétique mondial (environ 2 %). Autrement dit, cette mesure globale ne permettrait pas d’atteindre plus rapidement l’objectif de l’accord de Paris de 2015 sur le climat (limiter le réchauffement climatique de la planète à un maximum de 2 °C).

Assez logiquement, les scénarios révèlent que l’impact régional de la suppression des subventions aux énergies fossiles serait très contrasté géographiquement. Il serait assez marqué pour les pays du Moyen-Orient et d’Afrique du Nord (de 4 % à 11 % de réduction de leurs émissions de CO₂), des pays producteurs de pétrole et de gaz qui, pour des raisons de politique intérieure subventionnent fortement l’utilisation des hydrocarbures (notamment les carburants). L’impact serait également plus marqué en Russie (de 2 % à 7 %) ainsi qu’en Amérique latine (de 2 % à 4 %) où les subventions sont importantes, très faible en Chine et en Amérique du Nord, probablement négatif en Afrique subsaharienne (une augmentation possible des émissions de CO₂), marginal mais incertain en Europe (le niveau des subventions y est faible).

Deux raisons pourraient expliquer, selon les chercheurs, le faible impact des mesures d’élimination des subventions aux énergies fossiles. La première est que la baisse de ces subventions est déjà amorcée, depuis 2014, et que le reste du chemin qu’il reste à parcourir ne modifiera pas radicalement le cours des choses. La seconde raison, sans doute plus importante, est un effet de substitution, ou de rebond, qui met en cause le charbon. Celui-ci est, en effet, très faiblement subventionné (et son coût en général peu élevé) et l’augmentation inéluctable du prix de l’énergie dans les pays subventionnant fortement les énergies fossiles inciterait, probablement, les consommateurs à remplacer les produits pétroliers et le gaz par du charbon qui est un gros émetteur de CO₂ (ce pourrait être le cas en Afrique et en Inde, ce que montrent deux scénarios).

Qui plus est, les auteurs des scénarios soulignent que la suppression des subventions pénalisera les pays les plus pauvres (en Afrique et en Amérique latine notamment), où l’augmentation du coût de l’énergie y serait significative. D’ores et déjà, la baisse du prix du pétrole qui touche les pays exportateurs a diminué les recettes budgétaires des États et pénalisé les pays pauvres, en Afrique tout particulièrement.

Les auteurs font, enfin, l’hypothèse que la baisse des subventions, qui se traduira par une augmentation du prix des énergies fossiles à la consommation, aurait l’avantage de réduire le montant de la taxation du carbone, c’est-à-dire celle des émissions de CO₂, qui serait nécessaire pour inciter à diminuer la consommation des énergies fossiles.

Commentant les résultats inattendus de cette étude, Ian Parry, un expert du département des affaires fiscales du Fonds monétaire international, observe que l’on ne peut pas se limiter à envisager des mesures fiscales partielles (la suppression des subventions dont ils bénéficient), concernant la production et l’utilisation des énergies fossiles [3]. En effet, selon lui, il faut s’attaquer au problème global du prix des combustibles fossiles. Il faudrait tenir compte dans la fiscalité, non seulement de leur rôle dans le réchauffement climatique, mais aussi de leurs impacts environnementaux, tout particulièrement de la pollution de l’air qu’ils occasionnent dans les villes et de son incidence grave sur la santé.

Les résultats de cette étude sur les subventions sont surprenants mais ils montrent, comme le soulignent ses auteurs, qu’il est nécessaire de « prendre en compte les effets systémiques d’une réforme des politiques de soutien aux énergies fossiles ». Elle pose à nouveau le problème plus général du prix du carbone.